Представители новой избранной власти утверждают, что предстоящая реформа приблизит нас к моделям демократии, действующим в других развитых странах. Но так ли это на самом деле? Напомним, что спорная реформа права включают в себя возможность Кнессета отменять решения Верховного суда - посредством закона о преодолении (пискат а-хитгабрут) - простым большинством в 61 голос депутата Кнессета, изменение состава комиссии по назначению судей и преобразование должности юрисконсультов правительства из независимой в доверительную, то есть, требующую лояльности. А как, на самом деле, выглядит ситуация в других странах?

Канада

- Утверждение, что "после реформы мы будем, как Канада", исходит из того факта, что Канада является одной из двух единственных демократических стран, в которых существует право преодоления, - говорит адвокат Анат Тахон Ашкенази, директор Центра демократических ценностей израильского института демократии. - Однако, чем глубже вы вникаете в канадскую модель, тем больше понимаете, что тамошняя система настолько отлична от нашей, что вообще трудно проводить какое-либо сравнение.

- Почему?

-В израильской структуре власти возможности системы сдержек и противовесов, которые и обеспечивают подлинную демократию и независимость каждой ветви власти, относительно ограничены. Да, у нас действуют три органа, но парламентский надзор над правительством со стороны Кнессета очень слаб и практически вообще отсутствует. На самом деле, правительство полностью контролирует законодательные процедуры в Кнессете. Любой закон, который правительство желает принять, проходит через парламент с помощью инструментов коалиционной дисциплины. Кроме того, на протяжении многих лет мы видим, что возможность оппозиции принять закон без согласия правительства стремится почти к нулю. Суд является чуть ли не единственным авторитетным источником, который может пересматривать решения правительства и очень редко - законодательные решения Кнессета.

С другой стороны, когда мы говорим о законодательных процедурах, то в Канаде действуют две палаты парламента, и обе должны одобрить их - в то время, как в Израиле существует один законодательный орган, и нет органа, налагающего вето. В Канаде же - хотя это и относительно ограниченное право, представители королевы имеют право наложить вето на тот или иной закон. Здесь правительство не обладает полной властью по всем вопросам - часть полномочий находится также в руках провинций.

Существенная разница между Израилем и Канадой по поводу закона о преодолении заключается в оговорках, которые, по словам Тахон Ашкенази, отсутствуют в израильской реформе.

- В Канаде существуют права, которые не могут быть отменены посредством простого большинства голосов, - например, право выбирать и быть избранным, право на свободу передвижения, право меньшинств на образование, право на равенство с акцентом на равенство между полами. В Израиле предлагаемый закон о преодолении не носит ограничительного характера и говорит о том, что любой вопрос и любое право можно преодолеть по доброй воле большинства. Таким образом, нет ни одной группы общества, которая была бы как-то защищена. Идея реальной демократии, действительно, состоит в том, чтобы полагаться на правило большинства, но это добавляет к данному правилу другие ценности - такие, как разделение властей и права меньшинств. В исследовании, проведенном профессором Амихаем Коэном из Израильского института демократии, показано, что из 66 стран демократии в 61-й из них действует эффективный контроль над парламентом со стороны независимой судебной власти, а там, где его нет, существуют другие рычаги влияния на парламент, не позволяющие принимать любые желаемые им законы.

- Вы упомянули, что закон о преодолении имеют в своем законодательстве две страны...

- Да, такой закон принят также в Финляндии, но он существенно отличается от канадского и возможного израильского. Здесь, чтобы отменить решение Верховного суда, требуется большинство в пять шестых парламента, то есть, абсолютное большинство. Вот почему некоторые говорят, что если бы израильской вариант предусматривал, например, большинство в 100 из 120 депутатских голосов, то это была бы совсем другая история.

Великобритания

- В Британии судебная система не может отменить законодательство парламента, но суд уполномочен заявить о несовместимости закона с Европейской конвенцией о правах человека, которая была включена в британский Закон о правах человека 1998 года, - говорит профессор Янив Рознай, директор Центра законодательных проблем имени Рубинштейна университета Райхмана. - Этот Закон стал краеугольным камнем британской конституции, и ожидается, что в случае судебного объявления о несовместимости парламент изменит или отменит новый закон. Потому что, хотя заявление о несовместимости не имеет обязательной силы, оно, на самом деле, имеет довольно сильный авторитет - в Британии принято уважать решения судов.

С момента вступления в силу Закона о правах человека здесь было вынесено свыше 40 подобных судебных решений о несовместимости, и на их основании десять законов были отменены, 20 изменены, пять исправлены еще на стадии законотворчества, до вынесения судебного решения, и семь находятся на рассмотрении. Таким образом, мы наблюдаем абсолютно высокий уровень доверия исполнительной и законодательной власти к власти судебной. Кроме того, британские граждане, считающие, что их права нарушены, могут обратиться в Европейский суд по правам человека в Страсбурге - то есть, помимо государственной системы правосудия существует надгосударственный механизм, который представляет собой дополнительный слой защиты прав человека.

И еще один интересный момент. Один из законов предусматривает наличие парламентской комиссии по правам человека, которая консультирует депутатов по вопросам соответствия законопроектов положениям Европейской конвенции. И отчеты этой комиссии часто приводят к изменениям в предлагаемом законодательстве. Так отсутствие сильного судебного контроля уравновешивается целенаправленным, систематическим и профессиональным парламентским контролем. Кроме того, в отличие от Кнессета, британский парламент опять же состоит из двух палат и включает внутреннюю систему сдержек и противовесов, включая и такую, как отсрочка законодательства.

По словам профессора Розная, Великобритания - страна с давними демократическими традициями, которые характеризируются устоявшейся демократической культурой и множеством условностей. Здесь есть вещи, которые просто не принято делать. Так, например, в 2018 году министр по развитию международного сотрудничества британского правительства лорд Бейтс подал в отставку только потому, что опоздал на слушания, где должен был отвечать на адресованные ему вопросы. Правда, тогдашний премьер-министр Великобритании Тереза Мэй отказалась принять отставку. Но в любом случае все это отсутствует в израильских реалиях.

Польша и Венгрия

- В Венгрии сокрушительная победа на выборах 2010 года позволила премьер-министру Виктору Орбану изменить страну с помощью сотен новых законов, поправок к законам и даже саму Конституцию, - утверждает профессор Рознай. - Конституция, вступившая в силу в 2012 году, была принята при ожесточенном противодействии оппозиции, только правящей партией и в соответствии с концепцией, согласно которой большинство может вносить любые изменения, которые пожелает. Изменения были кардинальными. Государственная система сдержек и противовесов была подорвана, а самой жесткой атаке подверглась судебная система. Была существенно ограничена власть Конституционного суда - например, за счет ограничения права судебной инстанции рассматривать бюджетные и фискальные законы; статьи закона, которые были прежде аннулированы как неконституционные, были приняты повторно, и на этот раз стали - в целях защиты их от судебного пересмотра - неотъемлемой частью Конституции; способ назначения судей был изменен таким образом, что правительство стало контролировать этот процесс.

В Польше пришедшая к власти в 2015 году популистская партия "Право и справедливость" за короткое время также ослабила в стране систему сдержек и противовесов и привела к краху Конституции. Здесь правовая революция проявляется в различных юридических мерах, в том числе путем захвата судебной системы и особенно Конституционного суда, слияния Генеральной прокуратуры с министром юстиции и делегитимацией политической оппозиции.

США

- Намечаемые в Израиле изменения в назначении судей приблизят нас к модели, существующей в Соединенных Штатах, - говорит профессор юридического факультета университета Бар-Илан Итай Бар-Симан-Тов. - По плану правительство будет фактически контролировать назначение судей, а публичные слушания будут проводиться в законодательной комиссии Кнессета. Но американский опыт показывает недостатки такого процесса. Когда он контролируется политиками, то решающее соображение в пользу того или иного кандидата становится политическим и преобладает над любым другим соображением. Мы видели, как президенты-республиканцы или демократы назначают на должность судей членов собственной партии. Иногда это сводится к уровню политической сделки, что, несомненно, может нанести ущерб доверию общества к суду, а по сути даже тому, как сами судьи воспринимают свою позицию и выносят на ее основании свои решения. Исследования показывают, что судьи в США выносят решения в большей степени в соответствии со своими политическими взглядами, а в Израиле судьи правят все-таки в соответствии с законом.

Одним из объяснений этому является как раз способ назначения судей и то, как он влияет на восприятие ими своей роли. Даже если никто не может быть до конца объективным, когда судья назначается на основе профессиональных, а не политических соображений, превалирует этика, согласно которой судья должен делать все возможное, чтобы вынести решение в соответствии с законом, а не со своими личными взглядами.

С другой стороны, если процедура назначения означает, что все видят в судье представителя стороны А или представителя стороны Б, то это влияет на восприятие судьей собственной роли и, следовательно, накладывает отпечаток на его решения. Я не думаю, что в судебной системе все идеально, и разделяю некоторые критические замечания и призывы к ее исправлению. Но система преуспеет, если вы прислушаетесь ко всем критическим замечаниям и отнесетесь к ним с уважением и серьезностью. Похоже, что реформа, которую сейчас предлагает правительство, не решит проблем в системе правосудия, и в итоге возникает большая опасность для демократии.

Источник - Маарив

Перевод - Яков Зубарев